El Banco Mundial ha manifestado su inquietud por el considerable valor de algunas enmiendas contractuales en el sector público, que a menudo superan significativamente el presupuesto original. En el país, estas modificaciones son recurrentes en proyectos de infraestructura, lo que plantea interrogantes sobre la planificación, el diseño presupuestario y la gestión. La entidad sugiere una planificación más rigurosa desde el inicio para evitar incrementos excesivos en los costos de las obras.
El Banco Mundial ha expresado su preocupación por el elevado coste de ciertas adendas aprobadas en el sector público de diversas naciones, especialmente cuando estas alteraciones contractuales se desvían de manera importante del presupuesto inicial. En el ámbito nacional, las modificaciones a los contratos se han vuelto un tema común en los proyectos de infraestructura del Estado. Aunque existe un amparo legal que establece un límite general de hasta un 25 %, numerosos casos documentados evidencian aumentos que superan dicho porcentaje. Las adendas frecuentes, al incrementar repetidamente el costo o la duración de una construcción, pueden indicar deficiencias en la planificación, el diseño presupuestario, la supervisión o la administración de los contratos. El Banco Mundial ya había identificado para la República Dominicana la conexión entre una planificación deficiente, las enmiendas contractuales y los sobrecostos, señalando la dificultad de cuantificar el efecto por la carencia de datos consolidados. El reto para las entidades de fiscalización del Estado y el Congreso Nacional reside en establecer mecanismos que permitan justificar técnicamente cualquier variación presupuestaria, considerando elementos como las condiciones del terreno, los procesos de urbanización, las precipitaciones y las características específicas de cada proyecto.
LA PLANIFICACIÓN COMO PUNTO DE PARTIDA
El Banco Mundial ya había alertado sobre esta situación en un informe relacionado con la calidad del gasto público dominicano, al indicar que la planificación y el diseño de algunas obras no eran lo suficientemente rigurosos. Según ese análisis, las deficiencias en la fase inicial de los proyectos podían generar sobrecostos considerables a través de modificaciones contractuales y órdenes de cambio. El organismo también apuntó que la falta de información agregada dificultaba la medición precisa del impacto de estos aumentos sobre el gasto público. La recomendación central se enfoca en un principio fundamental: antes de iniciar la construcción, es imprescindible medir correctamente, planificar de manera más efectiva y reducir la necesidad de modificar los contratos una vez que las obras han comenzado.
CASOS QUE MUESTRAN EL IMPACTO DE LAS ADENDAS
Estos ejemplos no implican necesariamente una falta de transparencia, sino que demuestran cómo los cálculos iniciales, las modificaciones técnicas o las nuevas exigencias pueden elevar significativamente el costo final de los proyectos públicos.
ACUEDUCTO HIGÜEY-BÁVARO
El acueducto Higüey-Bávaro es uno de los ejemplos citados en el debate sobre las modificaciones contractuales. El Senado informó en 2021 que el contrato para edificar esta obra fue suscrito en 2006 y recibió cinco adendas entre 2007 y 2016 por más de US$100 millones. La Comisión de Obras Públicas del Senado anunció entonces que solicitaría a INAPA un análisis de costos y cubicaciones, así como al Ministerio de Hacienda información sobre los desembolsos realizados. El registro legislativo del Senado también incluye modificaciones relacionadas con este proyecto. En 2009, aparece una iniciativa sobre una enmienda al contrato firmado en 2006 por US$60,779,187.85, además de otra vinculada al financiamiento de la primera etapa.
HIDROELÉCTRICA PINALITO
El proyecto hidroeléctrico Pinalito representa otro caso utilizado para examinar el efecto de las adendas. Un documento oficial registra que el contrato original tuvo un valor de US$131,721,079.97, mientras que las adendas 4, 5 y 6 elevaron el costo total a US$319,114,942.62. La diferencia entre ambos montos fue de US$187,393,862.65, lo que representa aproximadamente un aumento del 142.3 % respecto al contrato inicial, según las cifras documentadas. La fuente oficial describe el incremento como cercano al 140 %.
AUTOPISTA DUARTE
El contrato 478-2004 para la rehabilitación de la calzada antigua de la Autopista Duarte, en el segmento Santo Domingo-Santiago, fue firmado inicialmente por RD$1,475,303,325.55. En 2019 se aprobó la Adenda I por RD$2,389,715,693.35, llevando el monto contractual total a RD$3,865,019,018.90. Esto significó que la primera adenda representó aproximadamente un 162 % del monto original y que el costo total del contrato pasó a ser unas 2.62 veces superior al presupuesto inicial. No obstante, la Adenda II de 2021, aunque incorporó un aumento de volumen y nuevas partidas, estableció que no incrementaba el monto del proyecto. Su función fue reemplazar el presupuesto y extender la validez contractual hasta julio de 2022.
PRESA MONTE GRANDE
El proyecto Monte Grande también forma parte del debate sobre las modificaciones contractuales. El Senado informó que en 2021 se ponía en cuestión la cuarta adenda del contrato de construcción, mientras una legisladora solicitó una auditoría técnico-financiera desde 2009 hasta agosto de 2020. Posteriormente, en 2024, el senador José del Castillo Saviñón afirmó que las adendas 4 y 5 habían sido autorizadas y que la inversión estatal acumulada alcanzaba los US$588 millones, con una proyección adicional de US$235 millones para completar componentes pendientes. El valor total estimado rondaba los US$800 millones, frente a un costo inicial aproximado de US$249 millones.
ODEBRECHT
Diversas investigaciones periodísticas documentaron contratos, adendas, pagos y cubicaciones vinculadas a obras adjudicadas a Odebrecht en República Dominicana. Según esos informes, de 18 obras otorgadas, 15 finalizaron con costos superiores a los presupuestados inicialmente. El valor inicial de esos contratos era de aproximadamente US$4,540 millones, mientras que el costo final alcanzó unos US$6,491 millones, una diferencia cercana a US$1,951 millones, equivalente a alrededor del 43 %.
EL PAPEL DE LA CONTRALORÍA
La Contraloría General de la República desempeña un rol crucial en la fiscalización de las modificaciones contractuales. La normativa vigente establece que, para registrar ciertas adendas de obras, deben presentarse documentos como el presupuesto adicional, el presupuesto base, presupuestos anteriores, la última certificación del contrato, la última cubicación, el informe de supervisión, el porcentaje de ejecución y el último estado económico del proyecto. El desafío futuro será limitar los recursos adicionales que durante años han sido comprometidos como resultado de las modificaciones contractuales en proyectos públicos. Una planificación más precisa permitiría que las obras estatales tengan presupuestos más realistas, reduzcan las desviaciones y aseguren un uso más eficiente de los fondos públicos. En resumen, el Banco Mundial propone que la República Dominicana debe fortalecer la planificación antes de iniciar obras públicas para disminuir las adendas y los sobrecostos. Aunque las modificaciones contractuales pueden responder a factores técnicos, varios proyectos han registrado aumentos significativos en comparación con sus presupuestos originales. Los casos mencionados como ejemplos, el acueducto Higüey-Bávaro, Pinalito, la Autopista Duarte, la presa de Monte Grande y las obras relacionadas con Odebrecht, evidencian el impacto financiero de estas variaciones. La Contraloría dispone de mecanismos de revisión documental, pero el principal reto es mejorar los estudios iniciales, garantizar una mayor exactitud presupuestaria y lograr que la inversión pública tenga mayor eficiencia y control. La Ley 340-06 sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones es un instrumento fundamental para transparentar esta situación.
