España enfrenta una profunda crisis residencial, y uno de los factores menos explorados, pero significativos, es la limitada proporción de vivienda pública en el país, que apenas alcanza el 1,5% del total, muy por debajo de la media de la OCDE. Esta situación se atribuye, en parte, a las restricciones impuestas por la conocida como 'Ley Montoro' de 2013, que limitó la capacidad de inversión de los ayuntamientos en esta área. El Banco de España ha señalado la importancia de ampliar este parque para atender a hogares con bajos ingresos.
España ha constatado en las últimas semanas la magnitud y complejidad de su crisis residencial, un factor clave en el adelanto electoral. Para entenderla, se deben considerar múltiples elementos, como la lenta construcción de obra nueva, la creciente brecha entre la creación de viviendas y nuevos hogares, y el desvío de propiedades hacia el alquiler turístico. Sin embargo, un aspecto frecuentemente ignorado que explica el reducido peso de la vivienda pública en España, que representa solo el 1,5% del parque —muy por debajo del 7,1% promedio de la OCDE—, es el legado de la 'ley Montoro'.
El Banco de España (BE) corrobora esta situación en su último informe anual, donde alerta sobre el “reducido parque de vivienda pública”. Este 1,5% de viviendas principales contrasta notablemente con el promedio de la OCDE (7,1%), el 2,4% de Italia, el 2,6% de Alemania, el 14% de Francia o el 16,4% de Reino Unido. Según los cálculos del regulador bancario, en España se finalizaron 11.000 viviendas protegidas el año pasado y se iniciaron 15.500. Aunque esta cifra mejora la media de la década 2015-2024, sigue lejos de las 62.000 que se terminaban anualmente en los años 90 o las 56.000 de principios de los 2000.
El organismo considera fundamental incrementar este parque. “Esta situación de partida limita la capacidad de absorber una situación como la actual, donde un componente importante de la demanda lo constituyen hogares con bajos niveles de renta y que realizan elevados esfuerzos asociados al alquiler a precios de mercado”, advierte el BE. El informe también recuerda que, si bien entre 1991 y 2015 se construyeron 1,3 millones de viviendas protegidas con fondos públicos, se emplearon “esquemas de protección limitados” que eventualmente conducían a su venta.
La distancia de España respecto a la OCDE en este ámbito es el resultado de múltiples factores, como suele ocurrir en fenómenos complejos como la crisis residencial. Influyen elementos históricos, como la arraigada cultura de la propiedad en España, la escasez y el alto coste del suelo, las dificultades del sector de la construcción, o una simple cuestión de atractivo político. Algunos analistas sostienen que, por sus plazos y costes, la vivienda pública es un activo difícil de rentabilizar electoralmente.
Existe, sin embargo, otro factor relevante que a menudo se omite. En los últimos años, las administraciones municipales, que comparten competencias en materia de vivienda con el Estado central y las comunidades autónomas, han encontrado obstáculos para invertir en vivienda pública. Como señala el propio BE, se han enfrentado a “una capacidad de actuación presupuestaria limitada por la aplicación de la regla de gasto”.
Para comprender esto, es necesario remontarse casi una década y media atrás, a los años de la recesión económica. En aquel entonces, con Mariano Rajoy en la Moncloa y Cristóbal Montoro como ministro de Hacienda, el Gobierno estableció una serie de normas estrictas para que las administraciones públicas controlaran su nivel de gasto. La prioridad, como reconoció Montoro en marzo de 2012, era “cumplir con el objetivo de déficit”. En este contexto, se aprobaron ese año la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (2/2012) y la de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (27/2013). Hoy se la conoce comúnmente como la “Ley Montoro”, un marco legal que restringió la autonomía de los ayuntamientos y condicionó su política de vivienda a la sostenibilidad financiera.
La norma introdujo modificaciones en las Bases de Régimen Local. Aunque reconocía la “promoción y gestión de la vivienda de protección pública” como una competencia municipal, también especificaba que debía aplicarse “con criterios de sostenibilidad financiera”. Además, al enumerar los “servicios esenciales” de las entidades locales, incluía la depuración de aguas, la recogida de basura o el transporte público, pero no la vivienda. En otras palabras, la ley de 2013 mantenía la vivienda como competencia municipal, pero la excluía de sus atribuciones “esenciales”. Los consistorios podían promoverla, pero siempre que no contraviniera el objetivo primordial de la estabilidad presupuestaria. Esta era la clave: cualquier decisión al respecto debía alinearse con los criterios de sostenibilidad financiera y control del endeudamiento. La FEMP, representante de los ayuntamientos, pronto solicitó, si no la derogación del techo de gasto, al menos una “reinterpretación de cómo se calcula”, buscando una mayor flexibilidad para el uso de sus fondos.
En la práctica, esta ley condicionó la actuación de los consistorios. El uso de recursos municipales o el endeudamiento debían ajustarse al objetivo prioritario del control de gasto, una meta que ya había sido impulsada por la Ley Orgánica 2/2012 de estabilidad presupuestaria. A las corporaciones les resultaba más complicado implementar políticas de vivienda en ciertos casos, especialmente si su situación financiera era delicada. Aunque sobre el papel no se les prohibió promover vivienda pública, en la práctica su margen de acción se vio claramente limitado.
Este es un factor que a menudo se pasa por alto. No obstante, como recuerda el BE, las corporaciones locales disponen de ciertas vías para actuar. “Si bien tienen una capacidad de actuación presupuestaria limitada por la aplicación de la regla de gasto, disponen de margen de actuación en el caso de poder realizar operaciones financieras sostenibles”. El regulador añade que los municipios pueden impulsar proyectos de vivienda asequible mediante “distintos esquemas de operaciones financieras” e incluso a través de la “colaboración público-privada”.
La realidad es que el marco normativo también ha evolucionado, otorgando un mayor margen a los consistorios. Aunque la Ley Montoro no ha sido derogada, se han abierto vías que amplían el margen de maniobra de los ayuntamientos. Una de las más importantes se implementó hace pocos meses con el Real Decreto 13/2026, que regula la inversión de los superávits y remanentes de tesorería de los ayuntamientos. La FEMP celebró esta medida, esperando que la norma permita a los consistorios usar el superávit “especialmente para vivienda” durante “unos cuantos años”.
